MENSAGEM Nº 017/2025 – PGM
MENSAGEM Nº 017/2025
Santa Luzia, 05 de maio de 2025.
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Dirijo-me a Vossa Excelência, com cordiais cumprimentos, para comunicar que, com base no § 1º do art. 53 e no inciso IV do caput do art. 71 da Lei Orgânica Municipal, decidi opor VETO integral à Proposição nº 032/2025[1], que “Autoriza o Poder Executivo Municipal a instituir o programa Bolsa Atleta no Município de Santa Luzia-MG e dá outras providências”, de autoria do Vereador Reginaldo do Gás. Verificados os pressupostos essenciais para as razões que adiante se apresentam, temos o conflito ensejador da oposição por motivação de inconstitucionalidade nos termos e fundamentos apresentados a seguir.
Razões do Veto:
DA INCONSTITUCIONALIDADE
Embora o tema seja de grande relevância, a regra de fixação de competência para a iniciativa de processo legislativo não foi observada, posto que compete ao Prefeito Municipal iniciar o presente Projeto de Lei, já que a matéria em comento é uma medida administrativa típica de gestão reservada ao Executivo Municipal.
Isso porque, no momento em que se pretende instituir programa a ser seguido, implementado e executado pelo Poder Executivo denominado “Bolsa Atleta”, acaba-se por invadir as atribuições da Administração Pública Municipal.
Ao estabelecer que o programa Bolsa Atleta[2], caso instituído, poderá ocorrer mediante requerimento formal junto à Secretaria Municipal de Esportes e Lazer – SMESL, acompanhado da documentação exigida, a norma impugnada, de iniciativa parlamentar, cria atribuições a órgão do Poder Executivo, interferindo na gestão administrativa, sem respeitar a reserva de iniciativa do Chefe do referido Poder.
Outrossim, eventual argumento de que a proposição se trata, caso sancionada, de mera lei autorizativa não tem o condão de afastar o vício formal de iniciativa, uma vez que não pode o Poder Legislativo autorizar a prática de atos cuja competência exclusiva é fixada pela própria Constituição ao Poder Executivo, sob pena de subverter o regramento constitucional da Separação e Independência dos Poderes. Assim, resta evidente a inconstitucionalidade da norma em exame, ainda que autorizativa, por afronta ao artigo 2º da Carta Magna e ao art. 6° da Constituição Estadual, in verbis, respectivamente:
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” (grifos acrescidos)
“Art. 6º São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” (grifos acrescidos)
Seguindo-se essa esteira, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro entendeu ser inconstitucional a Lei nº 5.727, de 1º de setembro de 2020, a qual Institui o Programa Bolsa Atleta Municipal, no Município de Volta Redonda[3]:
“REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.727, DE 1º DE SETEMBRO DE 2020, A QUAL INSTITUI O PROGRAMA BOLSA ATLETA MUNICIPAL NO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO FORMAL E MATERIAL. INVASÃO DO PODER LEGISLATIVO NA COMPETÊNCIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO, NO QUE CONCERNE AO FUNCIONAMENTO E À ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL. NORMA IMPUGNADA QUE, AO INSTITUIR O PAGAMENTO DE BOLSA AOS ATLETAS AMADORES DE VOLTA REDONDA, CRIA DIVERSAS ATRIBUIÇÕES À SECRETARIA MUNICIPAL DE ESPORTE E LAZER E À SECRETARIA MUNICIPAL DA FAZENDA BEM COMO INSTITUI BENEFÍCIOS ASSISTENCIAL E FISCAL, INTERFERINDO NA GESTÃO ADMINISTRATIVA, SEM RESPEITAR A RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. O FATO DA NORMA ATACADA SE TRATAR DE LEI AUTORIZATIVA NÃO TEM O CONDÃO DE AFASTAR A INCONSTITUCIONALIDADE, UMA VEZ QUE NÃO CABE AO PODER LEGISLATIVO AUTORIZAR A PRÁTICA DE ATOS CUJA COMPETÊNCIA EXCLUSIVA É FIXADA PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO AO PODER EXECUTIVO, SOB PENA DE SUBVERTER O REGRAMENTO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. LEI HOSTILIZADA QUE IMPÕE OBRIGAÇÕES AO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL, APTAS A CAUSAR IMPACTO NOS COFRES PÚBLICOS COM AUMENTO DE DESPESAS, SEM INDICAR A RESPECTIVA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES DESTA CORTE. VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 7º, 112, § 1º, INCISO II, ALÍNEA `D¿, 113, INCISO I E 145, INCISO VI, ALÍNEA `A¿ E 345, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.” (0067894-90.2020.8.19.0000 – DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Des(a). LUIZ ZVEITER – Julgamento: 10/05/2021 – OE – SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL) (grifos acrescidos)
Nesse sentido, o Ministério Público do Rio de Janeiro entendeu em seu parecer ministerial na mencionada Ação Direta de Inconstitucionalidade[4]:
“(…) Vale frisar que é irrelevante ao reconhecimento do vício que a norma em comento se limite a autorizar a instituição de programa. A lei que veicula autorização ou permissão promove invasão manifesta da gestão pública, assunto da alçada exclusiva do Chefe do Poder Executivo, violando sua prerrogativa de análise de conveniência e oportunidade. Não cabe ao legislador autorizar o Poder Executivo a executar atos que já lhe estão privativamente reservados pela Constituição. Em igual sentido, a jurisprudência do Órgão Especial do TJERJ já teve a oportunidade de assentar a inconstitucionalidade de iniciativas parlamentares meramente autorizativas de competências constitucionalmente reservadas ao Poder Executivo: “DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 2º DA LEI MUNICIPAL Nº 5.956/2015, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO, ATRAVÉS DE SEUS ÓRGÃOS, A PROMOVER CAMPANHAS PERMANENTES DE DIVULGAÇÃO DAS CONDIÇÕES ADEQUADAS PARA A PRÁTICA DA PESCA EM PEDRA, SINALIZANDO OS LOCAIS COM PLACAS INDICATIVAS. INTERFERÊNCIA DO LEGISLATIVO NA ORGANIZAÇÃO E NO FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO EM AFRONTA AO ARTIGO 145, INCISO VI, “a”, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. LEI MERAMENTE AUTORIZATIVA. DESPICIENDA A AUTORIZAÇÃO DO LEGISLATIVO PARA A PRÁTICA PELO PODER EXECUTIVO DE ATOS TIPICAMENTE ADMINISTRATIVOS. INGERÊNCIA INDEVIDA NA ESFERA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO, TAMBÉM, AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. (RI 0065933- 56.2016.8.19.0000, Relator Desembargador Claudio de Mello Tavares, j. em 23.10.2017)”. (grifos acrescidos)
Na mesma toada, entendeu o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso[5]:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 2.481/2023, DO MUNICÍPIO DE ARIPUANÃ – AUTORIZAÇÃO PARA CRIAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA ATLETA MUNICIPAL – ESTRUTURA DO PODER EXECUTIVO – NORMA DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO – COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO PREFEITO – SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE DEMONSTRADA – PEDIDO JULGADO PROCEDENTE.
1. É inconstitucional a lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo Municipal que versa sobre a estrutura de órgãos do Poder Executivo Municipal, uma vez que a iniciativa para a propositura de lei sobre tal assunto é privativa do Chefe do Executivo, o que resulta, por consequência, em violação ao princípio da separação dos poderes.
2. Ação julgada procedente.” (N.U 1016985-44.2023.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, MARIA EROTIDES KNEIP, Órgão Especial, Julgado em 16/05/2024, Publicado no DJE 24/05/2024) (grifos acrescidos)
Nessa perspectiva, caso a norma seja sancionada, ficará a cargo do Poder Executivo toda a estruturação e execução do programa Bolsa Atleta, evidenciando, por conseguinte, a inconstitucionalidade da proposição, em razão da inobservância do Princípio Constitucional da Separação dos Poderes.
Sendo assim, a proposta objeto desta Mensagem, trata-se de hipótese de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal, não podendo a Câmara de Vereadores tomar a iniciativa de projetos que visem dispor sobre essa matéria, sob pena de, em caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí decorrente, como ocorreu na espécie.
Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que:
“O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. (…) Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”(STF, Pleno, MC na ADI nº 2.364/AL, Relator Ministro Celso de Mello, DJ de 14.12.2001)
Sob a mesma perspectiva, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais já se manifestou no sentido que:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE EXTREMA – INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA MÉDICO DA ESCOLA – MUNICÍPIO DE EXTREMA – VÍCIO FORMAL – INICIATIVA – AUMENTO DE DESPESAS – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE ACOLHIDA. – Implica em violação ao princípio da harmonia e independência dos poderes, no âmbito do Município, e, consequentemente, em inconstitucionalidade, a edição, por iniciativa da Câmara Municipal de Vereadores, de Lei que dispõe sobre a criação do Programa Médico da Escola, em decorrência da nítida invasão de competência atribuída ao Executivo, a quem cabe a função precípua da administração municipal. – A instituição do Programa Médico da Escola requer gastos com unidades móveis, equipamentos e contratação de pessoal capacitado para sua execução, o que implica em criação de despesas para o Município, sem que haja indicação da fonte de custeio. (TJMG – Ação Direta Inconst 1.0000.14.045649-2/000, Relator(a): Des.(a) Silas Vieira , ÓRGÃO ESPECIAL, julgamento em 25/03/2015, publicação da súmula em 18/09/2015) (grifos acrescidos)
Portanto, a iniciativa do Legislativo, nesse caso, invadiu a esfera da gestão administrativa que cabe ao Poder Executivo, deixando de observar o princípio da independência entre os poderes consagrado no art. 2º da Constituição Federal, de 1988, e no art. 6º da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989, maculando a Proposta de inconstitucionalidade em razão do vício de iniciativa, e ilegitimidade por impor, claramente, obrigações ao Poder Executivo Municipal.
Sendo assim, a lei que autoriza o Poder Executivo a agir em matérias de sua iniciativa privada implica, em verdade, uma determinação, sendo, portanto, inconstitucional. E, nesse sentido, já se manifestou o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
“LEIS AUTORIZATIVAS – INCONSTITUCIONALIDADE – Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa lei e inconstitucional. — não só inócua ou rebarbativa, — porque estatui o que só o Constituinte pode estatuir O poder de autorizar implica o de não autorizar, sendo, ambos, frente e verso da mesma competência – As leis autorizativas são inconstitucionais por vicio formal de iniciativa, por usurparem a competência material do Poder Executivo e por ferirem o princípio constitucional da separação de poderes.VÍCIO DE INICIATIVA QUE NÃO MAIS PODE SER CONSIDERADO SANADO PELA SANÇÃO DO PREFEITO – Cancelamento da Súmula 5, do Colendo Supremo Tribunal Federal. LEI MUNICIPAL QUE, DEMAIS IMPÕE INDEVIDO AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA SEM A INDICAÇÃO DOS RECURSOS DISPONÍVEIS, PRÓPRIOS PARA ATENDER AOS NOVOS ENCARGOS (CE, ART 25). COMPROMETENDO A ATUAÇÃO DO EXECUTIVO NA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO – ARTIGO 176, INCISO I, DA REFERIDA CONSTITUIÇÃO, QUE VEDA O INÍCIO DE PROGRAMAS. PROJETOS E ATIVIDADES NÃO INCLUÍDOS NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (TJSP, ADI 142.519-0/5-00, Rel. Des. Mohamed Amaro, 15-08-2007). (grifos acrescidos)
Soma-se a isso o fato que além de criar obrigações ao Poder Executivo, a Proposta não indica os recursos orçamentários necessários para a cobertura dos gastos decorrentes da implantação do Programa Bolsa Atleta. E, nesse sentido, os incisos I e II do caput do art. 161 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989, e os incisos I e II do caput do art. 167 da Constituição Federal, de 1988, dispõem que são vedados o início de programa ou projeto não incluídos na Lei Orçamentária Anual e a realização de despesa ou assunção de obrigação direta que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Veja-se, respectivamente:
“Art. 161. São vedados:
I – o início de programa ou projeto não incluídos na Lei Orçamentária anual;
II – a realização de despesa ou assunção de obrigação direta que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
……………………………………………………………………………………………………………………”
“Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
……………………………………………………………………………………………………………………”
Portanto, faz-se necessário salientar que a ausência dos referidos recursos impede o cumprimento da gestão financeira responsável, tendo em vista a importância da transparência no que concerne ao dispêndio daquilo que se aprova em lei, a fim de se saber se há lastro fiscal suficiente para se sustentar inovações nas políticas públicas.
Nesse sentido, nos termos do § 1º do art. 1º da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, a responsabilidade na gestão fiscal compreende a prevenção de riscos e a correção de desvios, com a finalidade de se manter o equilíbrio das contas públicas. Assim, com o intuito de se alcançar a manutenção do mencionado equilíbrio financeiro, a citada Lei Complementar Federal limita os atos administrativos e legislativos que aumentem gastos ou reduzam receita, nos termos dos arts. 16 e 17 que preveem o seguinte:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
………………………………………………………………………………………..
§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas;
………………………………………………………………………………………..” (grifos acrescidos).
“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. (grifos acrescidos).
……………………………………………………………………………………………”
Note-se que, além da necessária compatibilidade do ato legislativo ou com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o inciso II do caput do art. 16, acima transcrito, estabelece que haja “adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias”.
Dessa forma, conforme demonstrado, a Proposta se mostra novamente inconstitucional, haja vista que o Poder Legislativo impõe uma obrigação que ocasiona gastos não previstos para o Município, trazendo dispêndios irregulares ao erário que além de não dispor dos recursos necessários para garantir a execução da despesa, não conta com a previsão orçamentária precedente, o que é elementar para cumprir os regramentos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal já decidiu reiteradas vezes pela inconstitucionalidade de normas análogas à legislação impugnada, como denota a ementa do julgado abaixo colacionado:
“Direito Constitucional. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Controle de constitucionalidade. Vício de iniciativa. Atribuições de órgãos da administração pública. Iniciativa privativa do chefe do poder executivo. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de ser inconstitucional lei de iniciativa do Poder Legislativo que desencadeia aumento de despesas públicas em matéria de iniciativa do chefe do Poder Executivo, bem como assentou ser de competência do Chefe do Poder Executivo leis que estruturam ou alterem órgãos ou secretarias da administração pública. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.007.409 AgR Relator Ministro ROBERTO BARROSO – 1ª Turma – Data do Julgamento: 24/02/2017 – DJe: 13/03/2017).
Portanto, a Proposição sub examine imiscuiu-se na esfera privativa do Prefeito, até porque, na realidade, a organização e funcionamento da máquina administrativa, são atos exclusivos dele, o que restou inobservado na hipótese versada.
DA CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, a proposta se mostra inconstitucional por afronta ao disposto no art. 2º da Magna Carta e no art. 6º da Constituição Estadual, de 1989, por violação ao princípio da separação de poderes, bem como inobservância aos incisos I e II do caput do art. 161 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989, e aos incisos I e II do caput do art. 167 da Constituição Federal, de 1988, pelo consequente impacto financeiro-orçamentário causado pelo dispêndio não previsto.
Portanto, são essas, Senhor Presidente, as razões que me levam a opor veto total à Proposição nº 032/2025, devolvendo-a, em obediência ao § 4º do art. 53 da Lei Orgânica Municipal, ao necessário reexame dessa Egrégia Casa Legislativa.
PAULO HENRIQUE PAULINO E SILVA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
[1] Ofício CMSG n° 044/2025
[2] Art. 5º A concessão do benefício Bolsa Atleta, caso instituído, poderá ocorrer mediante requerimento formal junto à Secretaria Municipal de Esportes e Lazer – SMESL, acompanhado da documentação exigida.
[3] Link para consulta disponível em: https://www3.tjrj.jus.br/gedcacheweb/default.aspx?UZIP=1&GEDID=00046098CD501EA6887A0D60D862141FAF14C50E553D2B4A
[4] Link para consulta disponível em: https://www3.tjrj.jus.br/gedcacheweb/default.aspx?UZIP=1&GEDID=00046098CD501EA6887A0D60D862141FAF14C50E553D2B4A
[5] Link para consulta disponível em: https://jurisprudencia.tjmt.jus.br/consulta?aba=Acordao&isTelaInicial=false&txtBusca=Bolsa%20atleta%20inconstitucional%20&isBasica=true&indice=1&quantidade=5&ordenarPor=DataDecrescente&ordenarDataPor=Julgamento&tipoBusca=1&thesaurus=false&fqTermos=&k=in8be
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