MENSAGEM Nº 008/2025
MENSAGEM Nº 008/2025
Santa Luzia, 04 de abril de 2025.
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Dirijo-me a Vossa Excelência, com cordiais cumprimentos, para comunicar que, com base no § 1º do art. 53 e no inciso IV do art. 71 da Lei Orgânica Municipal, decidi opor VETO integral à Proposição nº 008/2025, que “Dispõe sobre a transparência no atendimento dos profissionais da saúde no Município de Santa Luzia/MG, com a obrigatoriedade de identificação dos profissionais em murais e outras providências”, de autoria do Vereador João Pedro Batista.
Verificados os pressupostos essenciais para as razões que adiante se apresentam, temos o conflito ensejador da oposição por motivação de inconstitucionalidade nos termos e fundamentos apresentados a seguir.
Razões do Veto:
I – DA INCONSTITUCIONALIDADE EM RAZÃO DO DISPÊNDIO NÃO PREVISTO
Em consulta a Secretaria afeta ao tema, destaca-se a resposta[1] da Secretaria Municipal de Saúde no sentido de que: “ (…) informamos que cinge-se a controvérsia na contrariedade ao interesse público, explicamos, entre médicos, enfermeiros, técnicos em enfermagem, gerentes de UBS e coordenação do Caps e CEE, temos um universo de aproximadamente 800 profissionais. Ao considerarmos o Projeto de Lei em comento teríamos que confeccionar 800 painéis de identificação de tais servidores, com custo extremamente elevado para incluir fotos, informações pessoais, registros de órgão de classe etc. Além do alto custo para a confecção de tais cartazes, haveria a necessidade, também de murais em cada unidade da saúde para afixação do determinado no Projeto de Lei. Por certo, também haveria a violação do direito de imagem do servidor que estaria exposto a uma situação quase vexatória pela exposição exacerbada.”
Observa-se que a referida proposta não indica os recursos orçamentários necessários para a cobertura dos gastos decorrentes da aludida transparência pretendida, que torna obrigatória a afixação de murais em todos os serviços de saúde, ordenando atividades novas na Administração Pública, cuja instituição demanda meios financeiros que não foram previstos nas leis orçamentárias.
Dessa forma, caso a Proposição sub examine fosse sancionada, estar-se-ia criando um dispêndio não previsto ao Poder Público Municipal, ferindo, por conseguinte, o disposto no art. 167 da Constituição Federal, de 1988, e do art. 161 da Constituição Estadual, de 1989, em razão da inobservância dos limites estabelecidos na Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal.
E, nesse sentido, os incisos I e II do caput do art. 161 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989, bem como os incisos I e II do caput do art. 144 da Lei Orgânica do Município, dispõem que são vedados o início de programa ou projeto não incluídos na Lei Orçamentária Anual e a realização de despesa ou assunção de obrigação direta que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
Assim, observa-se que os dispositivos supracitados corroboram a manifesta inconstitucionalidade por prever aumento de despesa sem prévia dotação orçamentária, contrariando, inclusive, dispositivos da Constituição da República, de 1988, no mesmo sentido (incisos I e II do caput do art. 167).
Portanto, faz-se necessário salientar que a ausência dos referidos recursos impede o cumprimento da gestão financeira responsável, tendo em vista a importância da transparência no que concerne ao dispêndio daquilo que se aprova em lei, a fim de se saber se há lastro fiscal suficiente para se sustentar inovações nas políticas públicas.
Nessa esteira, nos termos do § 1º do art. 1º da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, a responsabilidade na gestão fiscal compreende a prevenção de riscos e a correção de desvios, com a finalidade de se manter o equilíbrio das contas públicas.
Assim, com o intuito de se alcançar a manutenção do mencionado equilíbrio financeiro, a citada Lei Complementar Federal limita os atos administrativos e legislativos que aumentem gastos ou reduzam receita, nos termos dos arts. 16 e 17 que preveem o seguinte:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
……………………………………………………………………………………………………………………….
§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas; (grifos acrescidos).
…………………………………………………………………………………………………………………….”
“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. (grifos acrescidos).
…………………………………………………………………………………………………………………….”
Note-se que, além da necessária compatibilidade do ato legislativo ou com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o inciso II do art. 16, acima transcrito, estabelece que haja “adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias”.
Dessa forma, conforme demonstrado, a Proposta se mostra inconstitucional haja vista que o Poder Legislativo impõe uma obrigação que ocasiona gastos não previstos para o Município, trazendo dispêndios irregulares ao erário que além de não dispor dos recursos necessários para garantir a execução da despesa, não conta com a previsão orçamentária precedente, o que é elementar para cumprir os regramentos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
II – DA VIOLAÇÃO À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
A criação de normas jurídicas passa por um complexo processo político chamado processo legislativo que se divide em cinco fases: iniciativa, discussão, votação, sanção, promulgação e publicação[2]. A iniciativa é o primeiro momento de tal processo e possui relevância ímpar, vez que é por meio das regras de iniciativa que a Constituição Federal define quais atores políticos podem iniciar o processo legislativo.
Desse modo, pode-se definir iniciativa privativa como a competência constitucionalmente conferida a um ator político para deflagrar o processo legislativo de produção de normas jurídicas, sendo que a Constituição Federal define que, certos assuntos só podem ter seu processo legislativo iniciado por determinados atores políticos, assim, qualquer iniciativa diversa, macula todo o processo tornando a lei inconstitucional.
Para corroborar a importância do tema exposto, resta necessário trazer a baila jurisprudência selecionada do STF, que estabeleceu a “Superação do enunciado 5 do Supremo Tribunal Federal”, mediante argumentação elencada abaixo, vejamos:
“Tenho como desprovida de préstimo a invocação da Súmula – 5, segundo a qual a sanção do projeto, como na hipótese ocorreu, supre a falta de iniciativa do Poder Executivo. Como é sabido, esse verbete assenta em jurisprudência firmada sob a vigência da Constituição de 1946, que continha norma de competência exclusiva do Presidente da República, mas não proibia expressamente, como agora se faz, a admissão de emendas que importassem em aumentos de despesas”. (…) “Sobre esse ponto, parece-me irrespondível a argumentação do eminente Procurador-Geral. Sob a Constituição de 1946, era admissível a interpretação adotada pela Súmula. Se a Constituição apenas reconhecia uma prerrogativa do Poder Executivo, não se deveria recusar a este a faculdade de a ela renunciar, o que estaria implícito na concordância posterior, capaz de convalidar a falta de iniciativa. Mas isso a vigente Constituição não mais permite, de vez que, deliberadamente, expressamente, claramente, quis vedar uma exegese, que, bem ou mal, considerou nociva, e por isso impôs a proibição intransponível pela doutrina que inspirou a súmula-5, no regime da Constituição de 1946.” [Rp 890, rel. min. Oswaldo Trigueiro, P, j. 27-03-1974, DJ de 07-06-1974].”
“O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de reversa, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade jurídica do ato legislativo eventualmente editado. Dentro desse contexto – em que se ressalta a imperatividade da vontade subordinante do poder constituinte -, nem mesmo a aquiescência do Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes do procedimento inconstitucional de usurpação – ainda que admitida por esta Corte sob a égide da Constituição de 1946 (Súmula 5) – não mais prevalece, repudiada que foi seja em face do magistério da doutrina (…), seja, ainda, em razão da jurisprudência dos Tribunais, inclusive a desta Corte (…).
[ADI 1197, rel. min. Celso de Mello, P, j. 18-5-2017, DJE 114 de 31-5-2017.]”
“12. Note-se que, ainda sob a égide da Constituição anterior, o Supremo Tribunal Federal já havia superado a posição consolidada na Súmula 5, segundo a qual “a sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”. A Corte assentou que, como o vício de inconstitucionalidade é de ordem pública e inquina a norma ab initio, não é suscetível de convalidação pela posterior manifestação de vontade da autoridade cuja iniciativa privativa foi desrespeitada. Nesse sentido: Rp 890, rel. min. Oswaldo Trigueiro, j. 27-03-1974; Rp 1.051, rel. min. Moreira Alves, j. 02-04-1981. [Ar 1.753, rel. min. Roberto Barroso, rev. min. Edson Fachin. P, j. 04-05-2020, DJE 154 19-06-2020].”
No caso em comento, parece haver usurpação das atribuições administrativas reservadas ao Chefe do Poder Executivo, cujas competências privativas estão elencadas na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Município, por violar à iniciativa privativa do Chefe do Executivo especialmente no art. 5º e 6º da proposição, que trata da aplicação de sanções aos agentes públicos, além da possível criação de atribuições à Secretaria Municipal de Saúde.
A Constituição Federal elenca no art. 61 e no art.84:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; (…)”
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
I – nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;
III – iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
V – vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal, na forma da lei;
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (…) ”
As reservas de iniciativa do Texto Constitucional não têm mero caráter formal, mas visam proteger a própria idéia de separação de poderes, cláusula pétrea do sistema constitucional brasileiro[3], e o projeto de lei em apreço fere cabalmente entendimento já consolidado pelo Superior Tribunal Federal, que em sede de repercussão geral inclusive, firmou a seguinte decisão:
“Tema 917: Competência para iniciativa de lei municipal que preveja a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias.
Descrição: Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 24, XV; 30, I e II; 74, XV; e 227 da Constituição Federal, a competência para a iniciativa de lei municipal que preveja a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias.
Tese: Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,”a”, “c” e “e”, da Constituição Federal).”
Resta necessário espelhar o ensinamento acima transcrito ao cotejo prático e legislativo aqui analisado, sendo evidente que o STF enfaticamente concluiu que não usurparia a competência privativa do Chefe do Executivo, se o projeto de lei em apreço NÃO tratasse de alterações ou acréscimos na estrutura ou atribuições da administração pública, sendo notório perceber no aludido que o manuscrito imprime novas responsabilidades à pasta municipal e seus servidores, afrontando fatalmente a constitucionalidade do ora pretenso dispositivo legal.
Salta aos olhos que, o STF já se manifestou não raras vezes que, “a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições.[4], sendo que o artigo 5 e 6 do referido projeto, claramente opõe novas atribuições aos servidores públicos, ao mencionar acerca da fiscalização dos atos e, além de instituir punições para eventuais descumprimentos.
Não é difícil perceber que diplomas legais similares ao que ora se examina interferem profundamente na organização e funcionamento da Administração Pública, sendo que a instituição de programas envolvendo órgãos, servidores e recursos do Município constitui matéria de cunho administrativo, por abranger aspectos de ordem técnica e operacional, cujo equacionamento e execução pressupõem a observância das prioridades estabelecidas pelo governo, em consonância com seus critérios de planejamento.
Corroboramos portanto, a inconstitucionalidade do referido projeto elencando jurisprudências semelhantes:
“Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Lei 6.227/2012 do Estado do Rio de Janeiro de iniciativa da Assembléia Legislativa estadual. Instituição da “Semana da Justiça”. Atividades a serem desenvolvidas conjuntamente pelos três poderes. 3. Atribuições aos órgãos estaduais do Executivo e do Judiciário. Competência privativa dos chefes desses poderes para dispor sobre organização e funcionamento de seus órgãos respectivos. Inconstitucionalidade formal. Violação aos arts. 61, § 1º, II, e, c/c art. 63 e art. 84, IV; e 96, I, b, da Constituição Federal. 4. Aumento de despesa. Necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório. Súmula 279. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. ARE 810572 AgR / RJ – RIO DE JANEIRO”
“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DISTRITAL 5.422/2014 PROPOSTA PELO PODER LEGISLATIVO. LEI QUE INTERFERE NA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS SUJEITOS À DIREÇÃO SUPERIOR DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 3º, 4º E 5º. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da Lei Distrital 5.422, de 24 de novembro de 2014 – que “dispõe sobre a obrigatoriedade de avaliação dos impactos das políticas fiscais, tributárias e creditícias do Governador do Distrito Federal e dá outras providências”. 2. Apesar de não criar expressamente órgãos ou cargos públicos, os dispositivos da Lei Distrital que ora se analisam atribuem deveres ao ESTADO, que, claramente, demandam a atuação da Administração Pública. 3. A iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. Precedentes. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. RE 1232084 AgR / DF – DISTRITO FEDERAL”
CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA
PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE NOVAS ATRIBUIÇÕES AO PODER EXECUTIVO PARA SUPERVISIONAR A PRODUÇÃO DE FILMES PUBLICITÁRIOS PARA PREVENÇÃO AO USO DE DROGAS, FISCALIZAR A EXIBIÇÃO NAS SALAS DE CINEMA E LAVRAR MULTAS PELO DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA RECONHECIDA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.140 SÃO PAULO”
III – DA CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, a proposta se mostra inconstitucional pelo consequente impacto financeiro-orçamentário causado pelo dispêndio não previsto, em desrespeito aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao art. 167 da Constituição Federal, de 1988 e do art. 161 da Constituição Estadual, de 1989, e de igual forma por violação à iniciativa do Chefe do Poder Executivo com fundamento no art. 61, §1º, inciso II, alínea b, e art. 84, VI, a, da CF/88.
Portanto, são essas, Senhor Presidente, as razões que me levam a opor veto total à Proposição nº 008/2025, devolvendo-a, em obediência ao § 4º do art. 53 da Lei Orgânica Municipal, ao necessário reexame dessa Egrégia Casa Legislativa.
PAULO HENRIQUE PAULINO E SILVA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
[1] 25.1.000000520-7 – Resposta 0148039
[2] FERRARI FILHO, 2001, p. 57
[3] FERRARI FILHO, 2001, p. 60
[4] RE 1232084 AgR / DF – DISTRITO FEDERAL
Comments