MENSAGEM Nº 059/2025 – PGM
MENSAGEM Nº 059/2025
Santa Luzia, 04 de agosto de 2025
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Dirijo-me a Vossa Excelência, com cordiais cumprimentos, para comunicar que, com base no § 1º do art. 53 e no inciso IV do caput do art. 71 da Lei Orgânica Municipal, decidi opor VETO INTEGRAL à Proposição de Lei nº 119/2025, que “Autoriza o Poder Executivo a instituir o Programa ‘Caçamba Solidária’ no Município de Santa Luzia/MG e dá outras providências”, autoria do Vereador João Pedro Batista. Verificados os pressupostos essenciais para as razões que adiante se apresentam, temos o conflito ensejador da oposição por motivação de inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, nos termos e fundamentos apresentados a seguir.
Razões do Veto:
DA INCONSTITUCIONALIDADE E DA CONTRARIEDADE AO INTERESSE PÚBLICO
Apesar da grande relevância do tema, verifica-se que a proposta se mostra inconstitucional por afronta ao princípio da eficiência administrativa (caput do art. 37 da Constituição Federal, de 1988[1], e caput do art. 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989[2]) e ao princípio da razoabilidade (caput do art. 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989), pois movimenta o processo legislativo para a aprovação de norma, cujo conteúdo é similar à outra vigente, qual seja a Lei nº 3.907, de 03 de abril de 2018. “Institui o Programa Municipal de Caçambas Comunitárias no âmbito do Município de Santa Luzia, e dá outras providências”[3].
Nesse sentido, verifica-se que tanto o art. 1° da Lei n° 3.907, de 2018, quanto o art. 1° da Proposição n° 119, de 2025, buscam criar um programa municipal para o recolhimento implantação de caçambas que possibilitem o descarte de entulhos e detritos, por meio da disponibilização de caçambas. No entanto, a “Caçamba Solidária” (Proposição de Lei nº 119/2025) especifica que o programa é “destinado ao atendimento de pessoas ou famílias em situação de vulnerabilidade social”, enquanto a “Caçambas Comunitárias” (Lei n° 3.907, de 2018) é um programa com um escopo um pouco maior, sendo destinado “para uso da população, restando vedadas o seu uso por empresas e construtoras”.
De toda sorte, ambas as redações visam oferecer um meio adequado de descarte, qual seja, por meio da oferta de caçambas, e indiretamente reduzir o descarte irregular e seus impactos ambientais. Além disso, a operacionalização de ambos os programas se insere nas competências do Poder Executivo.
Isso porque a Lei n° 3.907, de 2018, determina, em seu art. 5°, que o Poder Executivo fica autorizado a celebrar convênios e parcerias com a iniciativa privada de modo a viabilizar a execução do presente programa, bem como dispõe que o Poder Executivo Municipal regulamentará esta lei, no que couber (art. 6°).
Do mesmo modo, a Proposição n° 119, de 2025, estabelece em seu art. 3° que para a execução do Programa “Caçamba Solidária”, fica o Poder Executivo autorizado a celebrar convênios ou parcerias com órgãos públicos, entidades privadas, organizações da sociedade civil ou outras instituições. Ademais, o art. 4º da Proposição n° 119, de 2025, estabelece que “Caberá ao Poder Executivo regulamentar a operacionalização do Programa (…)”.
Logo, o objeto da Proposição de Lei nº 119/2025 já se encontra abarcado pela Lei n° 3.907, de 2018, cabendo ao Executivo, conforme demonstrado a execução e operacionalização do programa já positivado na legislação municipal vigente. Nessa perspectiva, conflita com o princípio da razoabilidade a sanção de uma nova norma com finalidade e objeto similares a outra norma vigente, na medida em que a produção legislativa deve atender ao interesse público. Nessa mesma linha, a sanção não obedeceria ao princípio da eficiência administrativa, pois o objeto da proposta já foi tratado no ordenamento jurídico municipal.
Além do mais, considerando os argumentos acima expostos, sobretudo, que a operacionalização do Programa Caçamba Solidária se insere nas competências do Poder Executivo, a proposta objeto desta Mensagem, constitui hipótese de iniciativa reservada ao Prefeito Municipal, não podendo a Câmara de Vereadores tomar a iniciativa de projeto que visa dispor sobre essa matéria, sob pena de, em caso de usurpação da iniciativa, eivar de inconstitucionalidade o texto legal daí decorrente, como ocorreu na espécie. Portanto, em observância ao princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes, mostra-se imprescindível o estrito cumprimento das regras de competência privativa para iniciativa de Projetos de Lei.
Assim, resta evidente a inconstitucionalidade da proposta em exame também por violação ao princípio da separação de poderes, constitucionalmente positivado no art. 2º da Constituição Federal, de 1988, e no art. 6° no art. 173, ambos da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989 in verbis, respectivamente:
“Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” (grifos acrescidos)
“Art. 6º São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” (grifos acrescidos)
“Art. 173. São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo e o Executivo.
§ 1º Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, é vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições, e, a quem for investido na função de um deles, exercer a de outro.
……………………………………………………………………………………………………………………” (grifos acrescidos)
Nesse contexto, é pacífico na doutrina, bem como na jurisprudência, que ao Poder Executivo cabe primordialmente a função de administrar, que se revela em atos de planejamento, organização, direção e execução de atividades inerentes ao Poder Público. Por outro lado, ao Poder Legislativo, de forma primacial, cabe a função de editar leis, ou seja, atos normativos revestidos de generalidade e abstração.
Além disso, o inciso III do caput do art. 5° da proposta determina a “aplicação de sanções previstas em regulamento no caso de uso inadequado ou dano aos equipamentos”. No entanto, o mencionado dispositivo incorre em inconstitucionalidade por afronta ao princípio da legalidade, o qual se encontra positivado no caput do art. 37 da Constituição Federal, de 1988, e no caput do art. 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989, in verbis, respectivamente:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
…………………………………………………………………………………………………………………” (grifos acrescidos)
“Art. 13. A atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, razoabilidade e
sustentabilidade.
…………………………………………………………………………………………………………………” (grifos acrescidos)
Nesse contexto, em que pese a regulamentação das leis ser competência do Chefe do Poder Executivo, somente a lei em sentido estrito tem o poder de inovar no ordenamento jurídico, delimitando o âmbito e os limites a serem observados pelo Executivo no exercício do poder regulamentar. Logo, não pode o decreto regulamentador dispor sobre sanções não previstas pelo legislador, tal como visa permitir o inciso III do art. 5º da Proposição de Lei nº 119/2025.
Nessa perspectiva, a prerrogativa do poder de polícia, em limitar ou condicionar atividades, só pode ser legitimamente exercida quando respeitada a função do Poder Legislativo em inovar a ordem jurídica. Em outras palavras, a cominação de sanções e penalidades são temas afetos à reserva legal, não cabendo ao Prefeito dispor sobre a matéria em decreto.
Mais a mais, as diretrizes obrigatórias do art. 5° da propositura (como o “carregamento da caçamba no prazo máximo de 2 (dois) dias úteis após disponibilização”, por exemplo) violam novamente o princípio da separação de poderes, constitucionalmente assegurado pelo art. 2° da Magna Carta e art. 6° da Constituição Estadual, uma vez que caberia ao Poder Executivo a operacionalização do Programa em questão.
Outrossim, eventual argumento de que a proposição se trata, caso sancionada, de mera lei autorizativa não tem o condão de afastar o vício formal de iniciativa, uma vez que não pode o Poder Legislativo autorizar a prática de atos cuja competência exclusiva é fixada pela própria Constituição ao Poder Executivo, sob pena de subverter o regramento constitucional da Separação e Independência dos Poderes
Sendo assim, a lei que autoriza o Poder Executivo a agir em matérias de sua iniciativa privada implica, em verdade, uma determinação, sendo, portanto, inconstitucional. E, nesse sentido, já se manifestou o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
“LEIS AUTORIZATIVAS – INCONSTITUCIONALIDADE – Se uma lei fixa o que é próprio da Constituição fixar, pretendendo determinar ou autorizar um Poder constituído no âmbito de sua competência constitucional, essa lei e inconstitucional. — não só inócua ou rebarbativa, — porque estatui o que só o Constituinte pode estatuir O poder de autorizar implica o de não autorizar, sendo, ambos, frente e verso da mesma competência – As leis autorizativas são inconstitucionais por vicio formal de iniciativa, por usurparem a competência material do Poder Executivo e por ferirem o princípio constitucional da separação de poderes.VÍCIO DE INICIATIVA QUE NÃO MAIS PODE SER CONSIDERADO SANADO PELA SANÇÃO DO PREFEITO – Cancelamento da Súmula 5, do Colendo Supremo Tribunal Federal. LEI MUNICIPAL QUE, DEMAIS IMPÕE INDEVIDO AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA SEM A INDICAÇÃO DOS RECURSOS DISPONÍVEIS, PRÓPRIOS PARA ATENDER AOS NOVOS ENCARGOS (CE, ART 25). COMPROMETENDO A ATUAÇÃO DO EXECUTIVO NA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO – ARTIGO 176, INCISO I, DA REFERIDA CONSTITUIÇÃO, QUE VEDA O INÍCIO DE PROGRAMAS. PROJETOS E ATIVIDADES NÃO INCLUÍDOS NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (TJSP, ADI 142.519-0/5-00, Rel. Des. Mohamed Amaro, 15-08-2007). (grifos acrescidos)
Soma-se a isso o fato que além de criar obrigações ao Poder Executivo, a Proposta não indica os recursos orçamentários necessários para a cobertura dos gastos decorrentes da implantação do Programa Caçamba Solidária. E, nesse sentido, o art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, os incisos I e II do caput do art. 161 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989, e os incisos I e II do caput do art. 167 da Constituição Federal, de 1988, dispõem que são vedados o início de programa ou projeto não incluídos na Lei Orçamentária Anual e a realização de despesa ou assunção de obrigação direta que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Veja-se, respectivamente:
“Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.” (grifos acrescidos)
“Art. 161. São vedados:
I – o início de programa ou projeto não incluídos na Lei Orçamentária anual;
II – a realização de despesa ou assunção de obrigação direta que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
……………………………………………………………………………………………………………………”
“Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
……………………………………………………………………………………………………………………”
Portanto, faz-se necessário salientar que a ausência dos referidos recursos impede o cumprimento da gestão financeira responsável, tendo em vista a importância da transparência no que concerne ao dispêndio daquilo que se aprova em lei, a fim de se saber se há lastro fiscal suficiente para se sustentar inovações nas políticas públicas.
Nesse sentido, nos termos do § 1º do art. 1º da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, a responsabilidade na gestão fiscal compreende a prevenção de riscos e a correção de desvios, com a finalidade de se manter o equilíbrio das contas públicas. Assim, com o intuito de se alcançar a manutenção do mencionado equilíbrio financeiro, a citada Lei Complementar Federal limita os atos administrativos e legislativos que aumentem gastos ou reduzam receita, nos termos dos arts. 16 e 17 que preveem o seguinte:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
………………………………………………………………………………………..
§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas;
………………………………………………………………………………………..” (grifos acrescidos).
“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. (grifos acrescidos).
……………………………………………………………………………………………”
Note-se que, além da necessária compatibilidade do ato legislativo ou com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o inciso II do caput do art. 16, acima transcrito, estabelece que haja “adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias”.
Dessa forma, conforme demonstrado, a Proposta se mostra novamente inconstitucional, haja vista que o Poder Legislativo impõe uma obrigação que ocasiona gastos não previstos para o Município, trazendo dispêndios irregulares ao erário que além de não dispor dos recursos necessários para garantir a execução da despesa, não conta com a previsão orçamentária precedente, o que é elementar para cumprir os regramentos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Soma-se a isso o fato que caso o Legislativo entenda que o texto da Lei n° 3.907, de 2018, se encontra defasado ou precisa ser aprimorado, o melhor caminho técnico seria uma proposição alterando a referida Lei Municipal ou a revogando expressamente. Isso porque a revogação tácita deve ser evitada, uma vez que acarreta insegurança jurídica no âmbito normativo municipal. Nessa perspectiva, determina o art. 15 do Decreto Federal n° 12.002, de 22 de abril de 2024, que “Estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos”, in verbis:
“Art. 15. A cláusula de revogação relacionará, de forma expressa, todas as disposições que serão revogadas.
§ 1º A expressão “revogam-se as disposições em contrário” não será usada.
§ 2º Na hipótese de revogação de ato normativo alterado por norma posterior, a revogação expressa incluirá os dispositivos constantes da norma alteradora.
…………………………………………………………………………………………………………………”
Dessa forma, percebe-se que não foi observado o requisito da organicidade, que é, segundo Victor Nunes Leal[4], a “sistematização, a fim de que não haja entre as diversas regras e princípios jurídicos contradições, antinomias ou ilogicidades”. Deve o Direito, portanto, caracterizar-se como uma estrutura organizada, para um objetivo comum.
Prossegue Victor Nunes Leal[5] que o legislador deve, tanto quanto possível, redigir as leis dentro de um espírito de sistema, tendo em vista não só a harmonia interna de suas disposições, mas também sua colocação harmônica no conjunto das leis vigentes.
DA CONCLUSÃO
Dado o exposto, a propositura se mostra inconstitucional por afronta ao princípio da eficiência administrativa e da legalidade (caput do art. 37 da Constituição Federal, de 1988, e caput do art. 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989), afronta ao princípio da razoabilidade (caput do art. 13 da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989), violar o princípio da separação de poderes (art. 2º da Carta Magna, bem como art. 6°, caput e § 1° do art. 173, todos da Constituição do Estado de Minas Gerais, de 1989), causar dispêndio não previsto, violando o disposto no art. 113 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, nos incisos I e II do caput do art. 167 da Constituição Federal, de 1988.
Destaca-se que a proposição possui conteúdo similar à Lei nº 3.907, de 2018, que “Institui o Programa Municipal de Caçambas Comunitárias no âmbito do Município de Santa Luzia, e dá outras providências”. Mais a mais, a propositura se mostra contrária ao interesse público, uma vez que a revogação tácita deve ser evitada, em consonância com o que dispõe o art. 15 do Decreto Federal n° 12.002, de 2024, já que o ordenamento jurídico deve possuir coerência e unicidade, caracterizando-se como uma estrutura organizada e sem antinomias ou contradições.
Portanto, são essas, Senhor Presidente, as razões que me levam a opor veto total à Proposição de Lei nº 119/2025, devolvendo-a, em obediência ao § 4º do art. 53 da Lei Orgânica Municipal, ao necessário reexame dessa Egrégia Casa Legislativa.
PAULO HENRIQUE PAULINO E SILVA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
[1] Link para consulta disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
[2] Link para consulta disponível em: https://www.almg.gov.br/atividade-parlamentar/leis/legislacao-mineira/lei/texto/?tipo=CON&num=1989&ano=1989&comp=&cons=1
[3] Link para consulta disponível em: https://leismunicipais.com.br/a/mg/s/santa-luzia/lei-ordinaria/2018/391/3907/lei-ordinaria-n-3907-2018-institui-o-programa-municipal-de-cacambas-comunitarias-no-mbito-do-municipio-de-santa-luzia-e-da-outras-providencias?q=3907
[4] Apud, OLIVEIRA, Luciano Henrique da Silva. Análise de Juridicidade de Proposições Legislativas. 2014
[5] Apud, OLIVEIRA, Luciano Henrique da Silva. Análise de Juridicidade de Proposições Legislativas. 2014
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