MENSAGEM Nº 78 /2022 – Projeto de lei complementar – PGM
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº , DE 08 DE DEZEMBRO DE 2022
Concede auxílio-alimentação aos agentes públicos municipais que especifica, acresce dispositivo à Lei Complementar n° 1.474, de 10 de dezembro de 1991, e revoga a Lei nº 3.361, de 03 de julho de 2013.
Art. 1º Fica instituído, a partir de 1º de janeiro de 2023, o auxílio-alimentação que será devido aos seguintes agentes públicos ativos e em exercício, no âmbito do Poder Executivo da Administração Pública Municipal:
I – servidores públicos em cargo de provimento efetivo;
II – servidores públicos em cargo de provimento em comissão;
III – servidores públicos contratados por tempo determinado para atender a necessidade de excepcional interesse público;
IV – Conselheiros Tutelares;
V – Agentes Comunitários de Saúde – ACS e Agentes de Combate a Endemias – ACE; e
VI – agentes políticos.
§ 1° O servidor que acumule cargo, na forma do inciso XVI do caput do art. 37 da Constituição Federal, de 1988, fará jus à percepção de um único auxílio-alimentação, mediante opção expressa.
§ 2° O disposto nesta Lei Complementar não se aplica aos servidores de que trata o Capítulo VII da Lei Complementar nº 4.382, de 18 de fevereiro de 2022.
Art. 2° O valor diário do auxílio-alimentação de que trata esta Lei Complementar se dará da seguinte forma:
I – R$ 15,00 (quinze reais) por dia de trabalho e creditado na mesma data do recebimento da remuneração:
a) aos agentes públicos de que tratam os incisos I a V do caput do art. 1°, que exerçam jornada de trabalho igual ou superior a 30 (trinta) horas semanais, e
b) aos agentes políticos, de que trata o inciso VI do caput do art. 1°.
II – R$ 7,50 (sete reais e cinquenta centavos) por dia de trabalho e creditado na mesma data aos agentes públicos de que tratam os incisos I a V do caput do art. 1°, que exerçam jornada de trabalho inferior a 30 (trinta) horas semanais.
§ 1° Para fins de concessão do auxílio-alimentação considerar-se-á a proporção dos dias trabalhados como de 22 (vinte e dois) dias mensais.
§ 2° A concessão do auxílio-alimentação será feita em caráter indenizatório, podendo se efetivar por meio de vale ou cartão.
§ 3º Não será concedido o auxílio-alimentação de que trata esta Lei Complementar em virtude de afastamento do exercício do cargo, pelos seguintes motivos:
I – férias, licenças, faltas ao serviço, demais ausências e afastamentos, a qualquer título, inclusive, nas hipóteses consideradas em Lei como de efetivo exercício do cargo; e
II – penalidade administrativa de suspensão, na forma da Lei.
Art. 3º O auxílio-alimentação de que trata esta Lei Complementar:
I – não tem caráter remuneratório;
II – não será incorporado ao vencimento, remuneração, provento ou pensão, para quaisquer efeitos;
III – não será configurado como rendimento tributável e nem constitui base de incidência de contribuição previdenciária;
IV – não será caracterizado como salário-utilidade ou prestação salarial in natura; e
V – não será acumulável com outros benefícios de espécie semelhante, tais como cesta básica, refeição concedida pela unidade de trabalho ou vantagem pessoal originária de qualquer forma de auxílio ou benefício alimentação.
Art. 4º O valor do auxílio-alimentação poderá ser reajustado anualmente por Decreto expedido pelo Chefe do Poder Executivo com o propósito de preservar, no mínimo, o seu valor real.
Art. 5º Para fazer face as despesas decorrentes da aplicação desta Lei Complementar serão utilizadas dotações orçamentárias previstas no orçamento.
Art. 6° Fica acrescido o seguinte inciso X ao art. 66 da Lei Complementar n° 1.474, de 10 de dezembro de 1991:
“Art. 66. …………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
X – auxílio alimentação.”
Art. 7º Fica revogada a Lei nº 3.361, de 03 de julho de 2013, que “Dispõe sobre o Programa Restaurante do Servidor Público”.
Art. 8° Esta Lei Complementar será regulamentada por Decreto.
Art. 9º Esta Lei Complementar entra em vigor no dia 01 de janeiro de 2023.
Santa Luzia, 08 de dezembro de 2022.
LUIZ SÉRGIO FERREIRA COSTA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
MENSAGEM Nº 78 /2022
Santa Luzia, 08 de dezembro de 2022.
Exmo. Senhor Presidente,
Exmos. Senhores Vereadores,
Submeto à apreciação dessa Egrégia Casa Legislativa o Projeto de lei complementar que “Concede auxílio-alimentação aos agentes públicos municipais que especifica, acresce dispositivo à Lei Complementar n° 1.474, de 10 de dezembro de 1991, e revoga a Lei nº 3.361, de 03 de julho de 2013”.
I – DO AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO
Segundo o art. 6º da Constituição Federal, de 1988:
“Art. 6° São direitos sociais educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição
……………………………………………………………………………………………………………………” (grifos acrescidos)
Observa-se que o auxílio-alimentação é destinado apenas a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria[1].
Assim, a União e alguns Estados e Municípios possuem leis prevendo a concessão de auxílio-alimentação a seus servidores públicos. No âmbito do Poder Executivo Federal, por exemplo, esta verba encontra-se disciplinada pela Lei Federal nº 8.460, de 17 de setembro de 1992.
Em âmbito municipal a Lei Orgânica do Município determina o seguinte acerca da iniciativa da proposta, in verbis:
“Art. 50. São de iniciativa exclusiva do Prefeito, as leis que disponham sobre:
……………………………………………………………………………………………………………………..
II – servidores públicos, seu Regime Jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
……………………………………………………………………………………………………………………” (grifos acrescidos)
Já no que se refere aos beneficiários do auxílio alimentação, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCEMG entendeu, por meio da Consulta n° 1.071.432[2], que cabe à legislação, no âmbito do ente instituidor do benefício, estabelecer as condições a serem satisfeitas pelo servidor para se enquadrar na posição de beneficiário do auxílio – alimentação, inclusive no que concerne às situações funcionais que configuram “efetivo exercício” para essa finalidade, conforme feito na proposta em comento.
Assim, prossegue o TCEMG[3] no sentido que a própria lei material, no âmbito do instituidor do benefício, pode delimitar a abrangência do que se entende por efetivo exercício para fins de reconhecimento do direito ao auxílio-alimentação.
Destaca-se que visando preservar a organicidade do ordenamento jurídico municipal, faz-se mister revogar a Lei nº 3.361, de 03 de julho de 2013, que “Dispõe sobre o Programa Restaurante do Servidor Público”, conforme solicitado pela da Secretaria Municipal de Administração e Gestão de Pessoas[4], que possui, dentre outras competências:
“Art. 36. ………………………………………………………………………………………………………
IV – subsidiar o planejamento institucional da Prefeitura Municipal, no que tange à administração e gestão de pessoas, visando aprimorar as metas, os objetivos e o desenvolvimento organizacional;
V – dirigir as ações de gestão de pessoal de forma a atender às necessidades da Administração Pública Municipal e aos aspectos éticos e legais pertinentes;
……………………………………………………………………………………………………………………” (grifos acrescidos)
Destarte, ensina Victor Nunes Leal[5] que o atributo da organicidade deve fazer parte do Direito, a fim de que não haja entre as diversas regras e princípios jurídicos contradições, antinomias ou ilogicidades. Deve o Direito, portanto, caracterizar-se como um sistema, como um conjunto de elementos coordenados entre si, formando uma estrutura orgânica.
Prossegue Victor Nunes Leal[6] no sentido que o legislador deve, tanto quanto possível, redigir as leis dentro de um espírito de sistema, tendo em vista não só a harmonia interna de suas disposições, mas também sua colocação harmônica no conjunto de atos vigentes.
II – DA NATUREZA DO AUXÍLIO ALIMENTAÇÃO
No tocante à natureza jurídica do auxílio-alimentação esclarece o autor José dos Santos Carvalho Filho que:
Tais, parcelas, conquanto indiquem vantagem pecuniária, não se confundem com aquelas que espelham natureza indenizatória, servindo para compensar gastos efetuados pelo servidor. Como exemplos, o auxílio-transporte, a ajuda de custo para mudança, o auxílio-alimentação, as diárias e outras vantagens similares. Como não constituem propriamente rendimentos sobre elas não pode incidir o imposto de renda nem a contribuição previdenciária. (grifos acrescidos)
Nesse sentido é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPOSTO DE RENDA. NÃO INCIDÊNCIA SOBRE AUXÍLIO ALIMENTAÇÃO. PRECEDENTES. 1. O entendimento desta Corte é no sentido de que não incide imposto de renda sobre o auxílio alimentação por possuir natureza indenizatória. Precedentes: REsp 1.278.076/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 18/10/2011; AgRg no REsp 1.177.624/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 23/4/2010. 2. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1633932/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/03/2018) (grifos acrescidos)
No que diz respeito ao posicionamento dos Órgãos de Controle Externo em relação à natureza do auxílio-alimentação, o TCEMG fixou prejulgamento de tese, com caráter normativo, nos seguintes termos:
I) os gastos decorrentes do pagamento de a) abono pecuniário de férias; b) de terço constitucional de férias e c) de férias – regulamentares e prêmio – indenizadas ou convertidas em pecúnia, por ostentarem natureza indenizatória, não devem ser computados na despesa total com pessoal, para efeito de apuração dos limites previstos nos arts. 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal;
II) caso o pagamento de alguma das verbas aludidas no primeiro questionamento se dê em virtude da perda da condição de servidor ou empregado público, a correspondente despesa deverá ser apropriada no código 31.90.94 – Despesas Correntes – Pessoal e Encargos Sociais – Aplicações Diretas – Indenizações e Restituições Trabalhistas;
III) se o pagamento de tais verbas não tiver essa motivação, a respectiva despesa deverá ser contabilizada como despesa bruta com pessoal, em desdobramento próprio do elemento 11 – Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil, como, por exemplo, abono pecuniário de férias, indenização por férias não gozadas, indenização por licença-prêmio não gozada, para, depois, ser registrada nas linhas de despesas não computadas, a fim de ser deduzida do cálculo da despesa total com pessoal. (Aprovada em 17/03/2016, DJe 28/03/2016.)
Nota-se, deste modo, que apesar de não tratar expressamente do caso do auxílio-alimentação, o TCE/MG excepciona as verbas de natureza indenizatória, em conformidade com tudo já exposto nesta manifestação[7].
Podemos citar ainda alguns trechos de posicionamentos de outros Tribunais de Contas, que citam expressamente o “auxílio-alimentação”:
1) “(…) é possível, in thesi, a criação de lei com o fito de instituir auxílio-alimentação ou auxílios de natureza indenizatória aos servidores municipais, já que a situação de eventual extrapolação do limite de gastos com pessoal não obsta a concessão de verba indenizatória; Caso essa hipótese se implemente, não haverá ofensa ao orçamento impositivo”; (TCEPR. Acórdão nº 2046/19)
2) “Quanto ao mérito, conclui-se que a despesa referente ao pagamento de auxílio alimentação para servidores: 1.não incide no gasto total com pessoal; 2. possui natureza indenizatória”; (TCEES. PARECER/CONSULTA TC-011/2012)
Nota-se, portanto, que é uníssono o entendimento quanto à exclusão das verbas de natureza indenizatória do cômputo das despesas com pessoal a que se refere a Lei de Responsabilidade Fiscal. O auxílio-alimentação é uma destas verbas de natureza indenizatória, conforme apontam os Manuais de contabilidade e finanças públicas do Governo Federal[8].
Mais a mais, o Supremo Tribunal Federal assentou o entendimento de que “o direito ao auxílio-alimentação não se estende aos servidores inativos”, evidenciando, por conseguinte, o caráter indenizatório do auxílio-alimentação[9].
III – DA VACATIO LEGIS
Superadas essas questões, verifica-se que o auxílio-alimentação de que trata esta Lei será instituído a partir de 01 de janeiro de 2023, conforme solicitação da SEMAD[10]. Isso porque é imprescindível um período de adaptação da nova Lei, haja vista sua complexidade e necessária adaptação à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Logo, mostra-se imperioso o período da vacatio legis de que trata o art. 9°, a fim de adequar o auxílo-alimentação aos instrumentos de planejamento municipal, em especial, o Plano Plurianual de Ações Governamentais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.
Esclarece o autor Caio Mario da Silva Pereira[11], que a fixação do inicio da vigência de uma lei deve ser buscada primeiramente nela própria, quando em disposição especial se estipula, podendo estabelecer uma data especialmente designada como momento inicial da sua eficácia, caso em que não há que se cogitar de nenhuma regra abstrata ou teórica, senão de se aguardar a chegada do dies a quo.
O referido autor salienta que a escolha de uma ou de outra determinação é puramente arbitrária para o legislador, que se deixa naturalmente levar por motivos de conveniência e oportunidade.
A propósito, eis os julgados do Superior Tribunal de Justiça sobre a vigência das leis, na parte que diz respeito ao tema aqui discutido:
“PROCESSO LEGISLATIVO. (…) VIGÊNCIA (…) PRAZO. CONTAGEM. (…) 2. A fixação do início da vigência de uma lei deve ser buscada primeiramente nela própria, quando prevista em disposição especial, podendo estabelecer que entra em vigor na data de sua publicação ou após um prazo de vacância. Somente em caso de omissão do legislador é que se aplica o art. 1º, caput, da LICC (…).” (STJ. REsp 1.038.032/RJ. Rel. Nancy Andrighi. T3. Julg. 19.10.2010. DJe 24.11.2010. RT vol. 906, p. 583.) (grifos acrescidos)
Outrossim, elucida o professor Sílvio de Salvo Venosa que quanto mais complexa a lei, maior deverá ser o prazo para seu início de vigência, a fim de que a sociedade tenha tempo hábil para se adaptar ao novo ato normativo.
IV – DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Portanto, verifica-se que o proposto in casu observou os requisitos elencados pela legislação vigente, destacando-se aqui os seguintes pontos:
1) o auxílio alimentação é verba de natureza indenizatória[12], destinada apenas a cobrir os custos de refeição;
2) o auxílio-alimentação não se estende aos servidores inativos, conforme a Súmula Vinculante nº 55 do STF;
3) “cabe à legislação, no âmbito do ente instituidor do benefício, estabelecer as condições a serem satisfeitas pelo servidor para se enquadrar na posição de beneficiário do auxílio – alimentação”, conforme o entendimento do TCEMG exarado na Consulta n° 1.071.432[13];
4) o período de vacatio legis solicitado pela Secretaria Municipal de Administração e Gestão de Pessoas visa adequar a proposta de acordo com as leis orçamentárias pertinentes e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Logo, considerando o objetivo do Projeto de lei complementar colocado sob o crivo do Poder Legislativo Municipal, certo de que receberá a necessária aquiescência de Vossa Excelência e de seus ilustres pares, submeto-o a exame e votação nos termos da Lei Orgânica Municipal e conforme o Regimento Interno dessa Casa.
LUIZ SÉRGIO FERREIRA COSTA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
LINK PARA OS DOCUMENTOS DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR (MENSAGEM N° 78) DISPONÍVEL EM:
https://drive.santaluzia.mg.gov.br/owncloud/index.php/s/7lIBBrquBeAcd0q
[1] NOTA TÉCNICA PGM N. 035, DE 24 DE MARÇO DE 2022
[2] Link para consulta disponível em: https://tcjuris.tce.mg.gov.br/Home/Detalhes/1071432#!
[3] Link para consulta disponível em: https://tcjuris.tce.mg.gov.br/Home/Detalhes/1071432#!
[4] Comunicação Interna n° 119/2022
[5] LEAL, Victor Nunes. Técnica Legislativa. In: Problemas de Direito Público. Apud OLIVEIRA, Luciano Henrique da Silva. Análise de Juridicidade de Proposições Legislativas. 2014
[6] LEAL, Victor Nunes. Técnica Legislativa. In: Problemas de Direito Público. Apud OLIVEIRA, Luciano Henrique da Silva. Análise de Juridicidade de Proposições Legislativas. 2014
[7] NOTA TÉCNICA PGM N. 035, DE 24 DE MARÇO DE 2022
[8] NOTA TÉCNICA PGM N. 035, DE 24 DE MARÇO DE 2022
[9] NOTA TÉCNICA PGM N. 035, DE 24 DE MARÇO DE 2022
[10] Comunicação Interna n° 119/2022
[11] P. 110. Instituições de Direito Civil – Vol. I, Introdução ao Direito Civil; Teoria Geral de Direito Civil
[12] NOTA TÉCNICA PGM N. 035, DE 24 DE MARÇO DE 2022
[13] Link para consulta disponível em: https://tcjuris.tce.mg.gov.br/Home/Detalhes/1071432#!
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