PROCURADORIA – PROJETO DE LEI – MENSAGEM Nº 013/2021
PROJETO DE LEI Nº , DE 05 DE FEVEREIRO DE 2021
Disciplina a participação do Município de Santa Luzia em consórcio público, nos termos do § 2° do art. 18 da Lei Orgânica do Município, dispensa a ratificação do Protocolo de Intenções, e dá outras providências.
Art. 1º Fica o Município de Santa Luzia autorizado a participar de Consórcio Público visando a realização de objetivos de interesse comum com outros entes da Federação, nos termos do § 2º do art. 18 da Lei Orgânica do Município.
Art. 2º Para a consecução do estabelecido no art. 1º, fica o Poder Executivo autorizado a formalizar Protocolo de Intenções com os demais entes da Federação.
§ 1º O Município poderá participar de Consórcio Público de Direito Público, assim entendido aquele que se constituir na forma de Associação Pública.
§ 2º O Protocolo de Intenções, de que trata o caput, deverá conter todos os requisitos exigidos no art. 4º da Lei Federal nº 11.107, de 06 de abril de 2005, que “Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências”.
Art. 3º A autorização contida nesta Lei dispensa a ratificação do Protocolo de Intenções firmado pelo Chefe do Poder Executivo, nos termos do § 4° do art. 5° da Lei Federal nº 11.107, de 2005.
§ 1º A dispensa de ratificação estabelecida no caput não exime o Poder Executivo de encaminhar o Protocolo de Intenções à Câmara Municipal, para acompanhamento e fiscalização.
§ 2º O Protocolo de Intenções deverá ser publicado no Diário Oficial Eletrônico do Município, ocasião em que se converterá no Contrato de Consórcio Público.
§ 3º A publicação de que trata o § 2° poderá se dar de forma resumida, desde que a publicação indique o local e o sítio da rede mundial de computadores, em que poderá se obter seu texto integral.
Art. 4º Os objetivos do Consórcio Público serão determinados, por meio do Protocolo de Intenções, pelos entes da Federação que se consorciarem, observadas as competências e os limites constitucionais a eles atribuídos.
Art. 5º O Poder Executivo deverá consignar, em suas peças orçamentárias, dotações para atender as despesas assumidas com o Consórcio Público.
§ 1º A formalização de Contrato de Rateio dar-se-á em cada exercício financeiro e o seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto, exclusivamente, projetos consistentes em programas de ações contempladas no plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.
§ 2º É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de Contrato de Rateio, inclusive os oriundos de transferências ou operações de crédito, para o atendimento de despesas classificadas como genéricas.
§ 3° Observar-se-á para fins de aplicação do disposto neste artigo as normas previstas na Lei Complementar Federal n° 101, de 04 de maio de 2000, que “Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências”.
Art. 6º O consórcio público de que trata esta Lei observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, conforme o § 2° do art. 6° da Lei Federal nº 11.107, de 2005.
§ 1º A contratação de empregados para o Consórcio deverá se dar mediante concurso público, ressalvados os casos legalmente previstos no ordenamento pátrio.
§ 2º Constituído o Consórcio, as alterações no seu quadro geral de empregos públicos, cargos comissionados e funções de confiança, deverão ser efetivadas por deliberação da Assembleia Geral, sempre por maioria absoluta e seguidas das publicações devidas.
Art. 7º O Chefe do Poder Executivo Municipal fica autorizado, ainda, a contratualizar com o Consórcio os serviços necessários e ofertados, dispensada a licitação, nos termos do inciso III do § 1° do art. 2º Lei Federal nº 11.107, de 2005, e do art. 18 do Decreto Federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
Art. 8º. O ingresso do Município em Consórcios Públicos de Direito Público já constituídos legalmente é igualmente abrangido por esta norma, sendo que neste caso o Chefe do Poder Executivo fica autorizado a formalizar intenção de consorciamento perante a Assembleia Geral do Consórcio e, caso seja aceita, fica também autorizado a assinar o Contrato de Consórcio Público ou seu aditivo, prescindindo de ratificação, mas mantendo-se a obrigatoriedade estabelecida no § 1º, do art. 3º desta Lei.
Art. 9º As Associações Públicas criadas a partir desta Lei integrarão a Administração Pública Indireta do Município, nos exatos termos da Lei Federal nº 11.107, de 2005, e do Decreto Federal nº 6.017, de 2007.
Art. 10. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Município de Santa Luzia, 05 de fevereiro de 2021.
CHRISTIANO AUGUSTO XAVIER FERREIRA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
MENSAGEM Nº 013/2021
Santa Luzia, 05 de fevereiro de 2021
Exmo. Senhor Presidente,
Exmos. Senhores Vereadores,
Submeto à apreciação dessa Egrégia Casa Legislativa o incluso Projeto de Lei que “Disciplina a participação do Município de Santa Luzia em consórcio público, nos termos do § 2° do art. 18 da Lei Orgânica do Município, dispensa a ratificação do Protocolo de Intenções, e dá outras providências”.
I – DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Segundo o autor José dos Santos Carvalho Filho[1], a Lei Federal n° 11.107, de 06 de abril de 2005, que “Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências”, visa à realização de objetivos de interesse comum dos entes federados e promove a gestão associada.
E, nesse contexto[2], a mencionada Lei Federal n° 11.107, de 2005, estabelece alguns requisitos e/ou características inerentes ao consórcio público, quais sejam:
a) o consórcio somente pode ser formado por Entes federativos;
b) constitui direitos e deveres recíprocos entre os participantes;
c) possui personalidade jurídica (pública ou privada);
d) depende de autorização legislativa, e
e) necessária acelebração de vínculo contratual.
Seguindo essa esteira, os tópicos a seguir serão destinados a tratar de forma mais bem pormenorizada sobre o instituto do consórcio público.
II – DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL AO TEMA
O art. 241 da Constituição Federal, de 1988, determina que:
“Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.” (grifos acrescidos)
Ressalta-se que, segundo a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[3], o objetivo da citada norma constitucional é o de consolidar a gestão associada entre os entes federados para consecução de fins de interesse comum.
Do mesmo modo, o § 2° do art. 18 da Lei Orgânica determina que o Município disciplinará por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, in verbis:
“Art. 18. Ao Município compete suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber e naquilo que disser respeito ao seu peculiar interesse.
………………………………………………………………………………………………………………………..
§ 2º O Município disciplinará por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.” (grifos acrescidos)
Nesse contexto, a já mencionada Lei Federal n° 11.107, de 2005, foi regulamentada por meio doDecreto Federal n° 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
Observa-se que o inciso I do art. 2° do referido Decreto Federal n° 6.017, de 2007, se ocupou de conceituar consórcio público como sendo:
“Art. 2° …………………………………………………………………………………………………………..
I – pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei n° 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.
……………………………………………………………………………………………………………………..”
(grifos acrescidos)
Logo, depreende-se da leitura do mencionado dispositivo, que quando o consórcio público tiver personalidade jurídica de direito público, terá, por conseguinte, natureza autárquica, sendo essa a razão de se determinar no § 1° do art. 2° da proposta em comento que o “Município poderá participar de Consórcio Público de Direito Público, assim entendido aquele que se constituir na forma de Associação Pública”.
III – DA NATUREZA JURÍDICA DO CONSÓRCIO
Ademais, a própria Lei Federal n° 11.107, de 2005, conferiu personalidade jurídica aos consórcios públicos ao disciplinar em seu § 1° do art. 1°, que essa figura constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado, sendo que in casu, a proposta trata-se, conforme dito, de associação pública.
E, nesse sentido, a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[4]ensina que, os consórcios com personalidade de direito público têm a natureza de associações públicas, enquadrando-se no gênero autarquia e regendo-se, em consequência, pelo direito público.
Daí também decorre o fato de o art. 9° da proposta determinar que as “Associações Públicas criadas a partir desta Lei integrarão a Administração Pública Indireta do Município”.
IV – DOS DEMAIS REQUISITOS OBSERVADOS EM CONSONÂNCIA COM A LEGISLAÇÃO VIGENTE
No que tange à formalização do Protocolo de Intenções, de que trata o art. 2° da proposta, a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[5], explica que a celebração de protocolo de intenções, faz-se necessária, tendo em vista ser “um instrumento pelo qual os interessados manifestam a intenção de celebrar um acordo de vontade para a consecução de objetivos de seu interesse, porém sem qualquer tipo de sanção pelo descumprimento”.
Nessa mesma linha o art. 3° da Lei Federal nº 11.107, de 2005, determina que:
“Art. 3º O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções.”
Já no que concerne à dispensa da ratificação do Protocolo de Intenções firmado pelo Chefe do Poder Executivo, de que trata o art. 3° da proposta. Note-se que o citado dispositivo está em consonância com o determinado no § 4° do art. 5° da Lei Federal nº 11.107, de 2005, que prevê que:
“Art. 5° ………………………………………………………………………………………………………..
§ 4º É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes de subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público.” (grifos acrescidos)
Outrossim, o contrato de rateio de que trata o § 1° do art. 5° da proposta, observou o determinado na art. 8° da Lei Federal nº 11.107, de 2005, que determina que os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio.
Veja-se:
“Art. 8º Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio.
§ 1º O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro, e seu prazo de vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano plurianual.
……………………………………………………………………………………………………………………..”
(grifos acrescidos)
Nessa perspectiva, ensina José dos Santos Carvalho Filho[6], que foi instituída a figura do contrato de rateio para que os entes consorciados transfiram recursos ao consórcio público, sempre com observância das normas previstas na Lei Complementar Federal n° 101, de 04 de maio de 2000, que “Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências”.
Em relação à redação do art. 6° da proposta, aclarasse que a Lei Federal n° 13.822, de 03 de maio de 2019, alterou a redação do § 2º do art. 6º da Federal n° 11.107, de 2005, no sentido de estabelecer que todo empregado de consórcio público, tanto de direito público (associação pública, como se fosse autarquia) como privado (sem fins econômicos), deverá ser regido pela Consolidação das Leis do Trabalho.
Quanto ao determinado no art. 7° do Projeto de lei, observa-se que este está em consonância com o disposto no inciso III do § 1° do art. 2º Lei Federal nº 11.107, de 2005, e no art. 18 do Decreto Federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007.
Ademais, depreende-se da leitura do art. 8º da Proposta que como se trata de Consórcio Público já constituído, cujo Protocolo de Intenções foi devidamente subscrito e ratificado pelos Municípios à época da sua instituição, o Município de Santa Luzia ao ingressar no Consórcio, poderá formalizar intenção de consorciamento perante a Assembleia Geral e, caso sua solicitação seja aceita, fica também autorizado a assinar o Contrato de Consórcio Público respectivo ou seu aditivo.
Isso porque, nos termos do inciso III do art. 2º do Decreto Federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que “Regulamenta a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos”, o Protocolo de Intenções é o contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de consórcio público. Dessa forma, não há que se falar em protocolo de intenções no caso de ingresso de um novo ente, haja vista que se trata de documento preliminar de constituição do consórcio e, por já ter se convertido em contrato de consórcio público, nem mais existe do ponto de vista pragmático[7].
V – DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS E DA INTEGRAÇÃO DOS GOVERNOS LOCAIS
Uma vez demonstrada a observância dos requisitos estabelecidos pela Lei Federal n° 11.107, de 2005, observa-se que estes não têm o condão de excluir as leis dos demais entes federativos no que tange à decisão sobre a conveniência, ou não, da participação no consórcio, sendo que essa competência deriva da autonomia que a Magna Carta lhes garante.
Nessa perspectiva, segundo o Manual: Consórcios Públicos Intermunicipais: Uma Alternativa à Gestão Pública, da Confederação Nacional dos Municípios[8], os consórcios públicos intermunicipais despontam como uma alternativa de fortalecimento e integração dos governos locais, a fim de se atingir fins convergentes, os quais seriam de difícil solução, caso o Município atuasse de forma isolada.
Logo, os consórcios públicos intermunicipais propiciam a execução de serviços e políticas públicas com maior eficiência, agilidade, transparência, assim como otimizam o uso dos recursos públicos.
Outrossim, depreende-se da leitura do art. 1° da Lei Federal n° 11.107, de 2005, que o objeto dos consórcios públicos, como já assinalado, se concentra na realização de atividades e metas de interesse comum das pessoas federativas consorciadas.
VI – DAS VANTAGENS
Segundo a Confederação Nacional dos Municípios[9], as vantagens de constituir um consórcio são muitas, destacando-se as seguintes:
a) fortalece a autonomia do Município e a democracia, descentralizando as ações de governo;
b) aumenta a transparência e o controle das decisões públicas;
c) melhora o relacionamento do Município com outras esferas de governo, possibilitando que os recursos cheguem mais rápida e facilmente; e
d) dá peso político regional para as demandas locais.
Outrossim, Daniel Ferreira de Souza e Paulo Sérgio Mendes César, no artigo Consórcios Públicos e a Eficiência na Administração Pública, publicado na Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais[10], defendem que os consórcios públicos podem ser apontados como importantes mecanismos agregadores de eficiência para seus entes federativos consorciados, sendo uma ferramenta importante para agregação de autonomia, principalmente administrativa, para entes federativos.
De fato, há determinados serviços públicos que, por sua natureza ou extensão territorial, demandam a presença de mais de uma pessoa pública para que sejam efetivamente executados. É para tal situação que servem os consórcios públicos.
VII – DA INSTITUIÇÃO DE COOPERAÇÃO INTERMUNICIPAL DO MÉDIO PARAOPEBA – ICISMEP
Destarte, a ICISMEP[11]é uma associação pública de municípios que tem o objetivo de desenvolver, em conjunto, ações e serviços que venham a complementar a assistência à saúde da população da microrregião.
Atualmente[12], a referida associação é composta por 50 (cinquenta) municípios da região e realiza cerca de 300 mil (trezentos mil) atendimentos e 8 mil (oito mil) cirurgias anualmente em suas unidades.
Salienta-se que a citada associação pública é mantida com verba do Sistema Único de Saúde – SUS e repasses mensais dos municípios consorciados, os quais somados representam uma população superior a 2,5 milhões (dois milhões e quinhentos mil) habitantes.
E, nesse sentido, o inciso II do art. 30 da Constituição da República, de 1988, e o art. 18 da Lei Federal n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, determinam que é no município que se devem organizar as ações e serviços de saúde, sendo responsabilidade deste a execução dessas ações e serviços públicos de saúde, com colaboração técnica e financeira da União e do respectivo Estado, cabendo a este promover a descentralização dos serviços para o município .
No que tange à fiscalização contábil, operacional e patrimonial, observa-se que a Lei Federal nº 11.107, de 2005, determina que esta deve ser realizada pelo Tribunal de Contas “competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio”.
Seguindo essa esteira, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais – TCE/MG[13] já se manifestou no sentido que os municípios podem instituir consórcios públicos para desenvolver ações e serviços de saúde, desde que obedecidos os princípios, diretrizes e normas que regulamentam o Sistema Único de Saúde – SUS e atendidas as exigências fixadas no art. 13 da Lei Federal n° 11.107, de 2005, com vistas à promoção e ao oferecimento de serviços públicos de saúde.
Ademais, segundo o TCE/MG[14], a prestação dos serviços públicos de saúde pode ser realizada diretamente pelo Poder Público ou por terceiros, mediante contrato ou convênio, e, tratando-se de instituição privada, tal participação deve se dar de forma complementar ao SUS.
Salienta-se que já se buscou no Município outrora outras autorizações legais, a fim de se firmar outros consórcios. Citem-se como exemplos as seguintes leis:
a) Lei n° 3.366, de 10 de julho de 2013, que “Ratifica o protocolo de intenções firmado pelo Município de Santa Luzia com a finalidade de constituir um consórcio público, nos termos da Lei Federal nº 11.107, de 6 de abril de 2005, e dá outras providências”; e
b) Lei n° 3.303, de 10 de agosto de 2012, que “Dispõe sobre a regulamentação do regime jurídico do consórcio intermunicipal Aliança Pela Saúde – CIAS, nos termos da Lei n° 3.039, de 31 de dezembro de 2009, e dá outras providências”; e
c) Lei n° 3.039, de 31 de dezembro de 2009, que “Ratifica o protocolo de intenções para criação do Consórcio Intermunicipal Aliança para a Saúde, com personalidade jurídica de direito público, sob a forma de associação pública, e dá outras providências”.
VIII – DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Portanto, da leitura dos tópicos anteriores, constata-se que o ordenamento jurídico vigente traz a figura dos consórcios públicos como uma alternativa para fortalecer os entes federativos, especialmente os Municípios, e evoluir a gestão pública.
Logo, por ser um ato de vontade política (uma faculdade), a sua constituição depende de uma forte e coesa articulação política que alinhe os objetivos a serem perseguidos em conjunto, impulsionando o aspecto cooperativo entre os entes.
Desse modo, considerando o objetivo do Projeto de lei colocado sob o crivo do Legislativo Municipal, certo de que o mesmo receberá a necessária aquiescência de Vossa Excelência e de seus ilustres pares, submeto-o a exame e votação, sob o regime de urgência, cujo rito ora solicito, nos termos do art. 52 da Lei Orgânica Municipal e conforme o Regimento Interno dessa Casa.
Cordialmente,
CHRISTIANO AUGUSTO XAVIER FERREIRA
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA
[1]Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 33ª edição.
[2] Link disponível para consulta em: https://www.cnm.org.br/cms/biblioteca_antiga/Cons%C3%B3rcios%20p%C3%BAblicos%20intermunicipais%20-%20Uma%20alternativa%20%C3%A0%20gest%C3%A3o%20p%C3%BAblica.pdf
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31° edição.
[4] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31° edição.
[5] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31° edição.
[6]Filho, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo, 33ª edição.
[7] Conforme pontuado por meio do e-mail institucional encaminhado pelo consultor legislativo da ICISMEP no dia 03/02/2021.
[8]Link disponível para consulta em: https://www.cnm.org.br/cms/biblioteca_antiga/Cons%C3%B3rcios%20p%C3%BAblicos%20intermunicipais%20-%20Uma%20alternativa%20%C3%A0%20gest%C3%A3o%20p%C3%BAblica.pdf
[9]Link disponível para consulta em: https://www.cnm.org.br/cms/biblioteca_antiga/Cons%C3%B3rcios%20p%C3%BAblicos%20intermunicipais%20-%20Uma%20alternativa%20%C3%A0%20gest%C3%A3o%20p%C3%BAblica.pdf
[10]Link disponível para consulta em: https://revista.tce.mg.gov.br/revista/index.php/TCEMG/article/view/166/323
[11] Link disponível para consulta em: https://icismep.mg.gov.br/historico/?id=introducao-h
[12]Link disponível para consulta em: https://icismep.mg.gov.br/historico/?id=introducao-h
[13]Consultas n. 833.253 (19/10/2011), 791.229 (01/12/2010), 732.243 (01/08/2007), 703.182 (22/11/2006) e 657.031 (18/09/2002). Link disponível para consulta em: https://revista1.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/2827.pdf
[14]Consultas n. 809.069 (16/06/2010), 809.494 (24/02/2010), 732.243 (01/08/2007) e 703.182 (22/11/2006). Link disponível para consulta em: https://revista1.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/2827.pdf
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